苏大学子三下乡：深入乡村第一线，探索自愿有偿退出机制实施路径

摘要：随着我国农村土地制度改革不断深化，第三轮土地承包为乡村振兴提供了重要契机。土地承包经营权自愿有偿退出制度是农村土地制度改革的重要组成部分，既具备保障离农农民土地权益的社会功能，又具有促进土地资源优化配置的经济功能，但其在实践运行中面临诸多挑战，如退出程序不明确、退地补偿难以满足实际需要等。因此，本团队希望通过此次实地调研，深入乡村一线，考察农村土地承包现状和试点改革进展，把民意与法律相结合，从而得出相关法律意见。

关键词：三下乡；承包地；土地承包经营权；自愿有偿退出

一、调研背景

随着新时代城乡融合发展进程加快，第三轮土地承包为优化土地资源配置、促进乡村振兴提供了重要契机。农村土地承包经营权自愿有偿退出机制是盘活农村土地资源、保障农民权益的关键举措。但该机制在实践运行中面临着诸多挑战，如退出主体资格界定不清、退出程序不明确等，制约了土地资源的有效利用和农民权益的充分保障。

因此，本次实践深入农村一线，通过实地走访重庆巴南区、苏州虎丘区等试点与非试点地区考察土地承包经营权自愿有偿退出机制的现实困境及地方实践经验。实践旨在通过实地调研农村土地承包现状和试点改革进展，把民意与法律相结合，探索兼顾农民权益、资源效率与社会稳定的可行路径，助力农村土地制度改革与乡村可持续发展。

二、农村土地承包现状

（一）承包主体呈现老龄化与兼业化特征

 1990—2021年，中国65岁及以上人口占比从5.57%增至14.2%，已进入老龄社会。2020年，中国40岁以下农业劳动力仅占19%，大量农村地区农业劳动力以60岁以上留守老人为主。据调查，他们大多采用传统的农业生产方式，反应较为迟缓，对新技术、新设备的接受能力较弱，难以适应现代农业发展的需求。同时，受“土地是最后保障”的传统观念和制度约束，部分老龄农户即便闲置土地也不愿放弃，导致承包权与经营权长期分离，土地价值难以释放。

同时，农户兼业化的现象越来越普遍。一方面，经济社会快速发展为农村剩余劳动力提供大量非农岗位，因城乡预期收入有差距，农村劳动力大规模向城市转移就业。国家统计局数据显示，2023年中国农民工总量达到2.98亿人。另一方面，离农农民虽然离开了土地，却依然拥有土地的承包经营权。据调查，“离农不弃地”这一扭曲人地关系的形成原因主要有三个：一是土地权益所带来的保障性功能和财产性收入致使兼业农户大多不愿放弃对承包地的占有；二是承包地与农村医保、集体福利等权益的隐性绑定，让农户担心“退地即失权”，即便有退出意愿也顾虑重重，进一步加剧了土地流转和优化配置的难度；三是退地流程过于繁琐或补偿金额难以达到农民的心理预期。

（二）闲置撂荒现象与资源错配

随着城镇化推进与城乡融合发展，许多农民不再依赖土地生存，纷纷涌入城市生活，进入非农行业。部分非农就业能力较强且拥有城镇住房的农户渴望在城市中扎根，逐渐脱离了原来的农业生产，这导致土地低效率经营甚至产生撂荒现象。与此同时，新型经营主体却因缺乏连片土地难以扩大经营，形成“有地无人种、想种无好地”的资源错配。 

三、农村土地承包现存问题产生的不利影响

（一）土地资源浪费，不利于乡村振兴。

部分已长期脱离农业生产的农民，宁愿撂荒也不愿退出承包地。大量耕地闲置不仅降低了土地利用率、造成土地资源浪费，还影响着农业规模化经营，威胁着粮食安全。同时，撂荒地的增加也削弱了农村集体经济活力，不利于乡村振兴。

（二）不同主体权利界限不清引发权属争议，加剧社会矛盾。

户籍迁出农民是否仍享有土地承包经营权尚存争议。外嫁女、进城务工人员等特殊群体的土地权益难以保障。具体而言，外嫁女因户籍变动面临着两头落空的风险，而进城农民因承包地与隐形权益绑定不敢轻易退出，阻碍了城镇化进程。此外，户内人口死亡后的承包地继承问题缺乏明确规范，易引发家庭或集体内部的权属纠纷。

四、管理建议

党的十八大以来，江苏省率先完成农村承包地确权登记颁证、农村集体产权制度等整省改革试点任务，为全国农村土地制度改革提供了先行示范。在第二轮土地承包到期后再延长三十年、农村宅基地制度改革等国家试点任务中，江苏省积极承担并深入探索，形成了丰富的基层经验和管理逻辑，极大解放和发展了农业农村生产力，对农村土地承包管理有独特的借鉴意义。

（一）加强法律普及、政策宣传

一是要充分利用报纸、广播、电视、微信等手段，宣传好、解读好有关法律法规，提高农村土地承包管理政策和法规的知晓率，防止政策走样变形，争取群众认同支持；

二是可以在每个村集体内部因地制宜，采取制作发放宣传手册、宣传单，悬挂横幅，粉刷墙体标语，制作、播放法律政策摘要录音等灵活多样的方式，把二轮延包中农村土地承包管理的相关法律政策宣传到位。从而，让广大人民群众了解、知晓法律政策，积极推动土地流转，避免土地撂荒现象的发生，为加强农村承包地管理营造良好的舆论氛围。

（二）做好确权登记颁证与产权协同，稳定土地承包关系。

1. 依托第三次全国国土调查数据，以精准查清底数为基础，结合实地勘测与卫星遥感、无人机航拍等现代技术，全面掌握承包地块的面积、边界、空间位置等信息，确保数据精准，解决“地块不清、面积不准”的问题。江苏省常州市在二轮延包过程中探索实现“调查前置—数据互馈—图层比对—动态调整—常态更新”产权协同更新机制，核准承包地块权属边界、地类用途，并在日常管理中及时更新承包经营权信息。

2. 强化信息化管理，建立统一的农村土地承包管理信息系统，电子档案与纸质档案同步管理，为后续工作提供数据支撑。建立长效管理机制，将确权成果与土地流转、惠农补贴等政策衔接，巩固工作成效。

（三）加强集中经营，解决承包地细碎化问题

采取“承包权不动，经营权连片”的方式，结合农田建设、土地整治等项目实施。对于多数农户仍直接耕种承包地的情况，可探索将农户承包地经营权集中，实现按户连片经营；对于多数农村劳动力已转移到二、三产业的地区，可设置自种区和租种区。江苏省盐城市亭湖区通过流转土地经营权置换田块，将分散零碎的耕地集中，实现一户一田或多户一田，提升了土地利用效率。

五、土地承包经营权自愿有偿退出制度实践

农村土地承包经营权自愿有偿退出是我国农村土地制度改革的一项重要内容。理论与实践表明，这项政策既是优化农村土地资源配置的重要方式，也是保障离农农民土地权利价值的体现。2024、2025年中央一号文件等制度的出台虽然为土地承包经营权自愿有偿退出改革提供了法律和政策保障，但在具体实施中仍然面临不少困难和挑战。近年来一些试点地区从不同层面进行了探索，积累了极具意义的经验启示。

（一）退出机制设计

在退出机制设计方面，各地有着不同考量，为满足不同农户的退地诉求，各试点地区形成了永久退出、长期退出、部分退出等多样化退地方式。在调研地中，部分地区的农民担忧永久退出土地后失去生活保障，可能面临“退地返贫”风险。江苏省泰州市高港区在二轮延包工作中，考虑进城落户农户权益保障，以“取消延包、保留权益”维护其利益。若进城落户农户返回村集体成为集体经济组织成员户，可续签二轮延包合同、重新获得承包经营权，在最大程度上保障农民土地承包合法权益。

（二）退出条件与程序

针对退出中重要的条件与程序，各地都制定了严格规范，大多设立了稳定住所＋稳定收入的“双稳定”门槛，并建立规范化流程。以苏州虎丘区为例，形成了“七步流程”认定工作法来确定主体资格。一般来说，退出条件除要求双稳定外，还要求土地权属清晰，并需征得家庭共有人同意等。退出程序通常从农户提交书面申请开始，经多重环节最终签订退出协议。重庆巴南区则探索了“八步工作法”。

（三）补偿标准

补偿标准是农民关注的核心问题，而由于各地方经济承载力与土地价值不同，补偿标准呈现出显著的区域梯度差异。重庆梁平县礼让镇、屏锦镇分别执行1.4万元/亩和1.6万元/亩标准；江苏金湖县为2.7万元/亩；而经济较发达的苏州虎丘区则高达15万元/亩。补偿计算综合考量剩余承包年限、年均流转收益、地块区位及经济发展水平。资金来源上探索出了政府主导、多元合资及企业垫付等多类模式，为制度可持续运行提供支撑。

（四）权利保障

农民退地进城后的权利保障同样不容忽视，其制度性空白需要各地通过实践进行补位。实践中，苏州虎丘区建立退地社保专项资金制度，从土地拍卖出让金中留出一定比例资金，为退地农民提供社保支持。这一举措解决了农民进城后的后顾之忧，使其在医疗、养老等方面享有与城市居民同等的待遇，促进了社会的融合与稳定。

（五）退出后土地利用

对于退出土地的利用，各地积极探索高效路径。重庆市巴南区将“四权”退出后的闲置土地用于发展民宿、市民农庄、乡村旅游等，带动城市市民消费，为新一轮消费热潮提供途径，成为经济增长动力。苏州市虎丘区退出的土地，主要由社区合作社统一流转利用，部分街镇由国有企业统一经营，部分街镇与龙头企业合作利用，还有部分街镇探索“农业企业+合作社+规模农户”的土地利用模式。  

六、完善自愿有偿退出机制的建议

（一）科学补偿体系

目前，在农村土地承包经营权中补偿标准不统一、资金来源不可持续等问题仍然突出。集体经济组织作为农户所退回土地承包经营权的承接主体，需承担补偿责任。但实践中许多集体经济组织财力有限，无法直接并完全承担补偿责任。科学补偿体系应当成为接下来工作的重点之一，它包括梯度化的合理补偿标准、创新资金筹措机制等。首先，确立土地价值评估体系，综合考虑土地产出、区位条件、社会保障功能等因素，制定动态补偿标准，兼顾农民短期收益与长期保障。其次，发展多元化补偿方式。除货币补偿外，探索“以地换社保”“以地换股权”等模式，让农民权益保障多元化、立体化。

（二）多元权利保障

自愿有偿退出的核心在于“自愿”和“有偿”，当前退出机制中，对于农户特别是一些特殊群体（如老年农户）的后续权益保障问题存在比较严重的短板。比如养老保险问题，按照现行政策，农户有偿退出后，“超龄人员”（男超过60岁、女超过55岁）无法参加养老保险，导致其生活无保障。

多元权利保障，就是要筑牢退出后的“安全网”。退出后，相关部门应当强化基本社会保障衔接、拓展长效发展支持机制和建立特殊群体关怀机制。土地对于很大一部分群体来说是立身之本，农村土地承包经营权退出后，应当考虑到多方权利、多维权利、多层权利的保障。

（三）土地利用

农村土地承包经营权自愿有偿退出的最终结果不是停留在顺利退出，而是退出后的土地能否再次被激活出土地新动能。土地利用聚焦于盘活释放的土地资源，实现“退得其所、退有所值”，这是我们建立这个机制的最终目的。对于耕地资源，应当进行保护性开发；对于非耕地资源，则进行增值性开发，构建“政府引导+企业参与”的合作模式，重点发展现代农业产业园、生态农业综合体及乡村旅游示范区等乡村新业态。

七、结语

农村土地承包经营权自愿有偿退出机制是应对农村土地承包问题的关键探索，既关乎农民权益保障，也影响农村土地资源配置与乡村振兴进程。各地试点积累的多样化退出方式、规范的条件程序等经验，为机制完善奠定了基础。未来，需持续深化实践探索，让该机制更契合农村实际，在保障农民利益的同时，激活土地活力，为农村土地制度改革和乡村可持续发展提供坚实保障。

参考文献

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[3] 陈雪,张婧媛.土地承包经营权有偿退出的制度困境与解决路径探析[J/OL].中国国土资源经济,1-11[2025-07-31].